林松泉等代表：

　　你们提出的《关于进一步加强“住改仓”管理的建议》(第20172195号)收悉。经综合市国土规划委、工商局、城管委、公安局、城市更新局及各区政府意见，现答复如下：

　　一、住改仓基本情况

　　根据《广州市人民政府关于加强整治非法住改仓的通告》(穗府〔2015〕17号)有关精神，我市所提及的非法“住改仓”是指以营利为目的，擅自将房屋权属证明文件中规划用途为住宅的房屋作为仓储使用的行为。非法“住改仓”主要集中在老城区、商贸区、专业市场周边。

　　《物权法》第七十七条规定:“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”。“住改仓”即属于将住宅改变为经营性用房(商业、仓储)的一种行为。由于难以达到法律、法规以及管理规约的要求，且因消防隐患更加难以取得有利害关系的业主同意，“住改仓”在严格意义上属于违法行为。近年来,随着城市居民对房屋需求的日益增加,国家、省出台相关文件鼓励住宅租赁市场的发展，例如“N+1”改造等，但对于“住改仓”并未放松监管，制定中的《广州市房屋租赁管理条例(草案)》也明确了“违反规定改变房屋使用性质的”房屋不得出租等内容。

　　我市作为千年商都，商贸物流业发达，城中村及专业批发市场在市内比较集中，出租屋“住改仓”比较普遍，由此引发的消防安全隐患问题十分突出。由于国家、省对于“住改仓”并无统一的执法依据，目前我市由公安、消防、城管、房管等部门各自在职能范围内执法，且以消防安全执法为主。在2015年9-12月开展的专项整治行动中，各区共巡查房屋604742套，发现非法“住改仓”案件2045宗,并逐一纳入整改。

　　二、我市整治非法“住改仓”情况

　　2015年以来，任学锋、陈建华等现任和时任市领导高度重视非法“住改仓”整治工作，多次作出批示。我市各职能部门积极落实省市领导的重要指示批示精神，加大非法“住改仓”安全整治工作措施，各区分管领导亲自挂帅，按照部门联动、多管齐下、标本兼治、疏堵结合方针，有效治理非法“住改仓”这一城市安全管理“顽疾”。

　　一是完善非法“住改仓”整治文件依据，提供政策指导。

　　2015年3月1日起施行的《广州市城乡规划条例》第四十条已对调整建筑物使用性质问题明确了相应的程序要求和限定条件，第七十四条对未经批准擅自调整建筑物使用性质的行为明确了相应的行政执法主体及具体罚则。同年7月3日，市政府发布关于加强整治非法住改仓的通告，市城市管理工作领导小组随后印发了《住改仓整治执法工作指引》，全面梳理非法“住改仓”整治工作中各有关部门职责、执法依据、执法权限，细化行政处罚自由裁量权。2016年，我委启动《广州市房屋安全管理规定》修订工作，在修订稿中明确禁止“擅自改变使用性质”“在住宅内存放易燃、易爆等危险性物品”等行为。

　　二是强化部门协调，落实属地责任。

　　结合非法“住改仓”的实际特点，各区政府依靠街道、居委等力量，将整治工作下沉。加强房屋检查巡查备案，结合街(镇)出租屋巡查、社区网格员巡查、街(镇)出租屋管理服务中心租赁登记备案、举报投诉线索入户调查等管理工作，重点对专业市场、批发市场周边等非法“住改仓”高发地区进行检查巡查，及时掌握线索，加大巡查执法力度，取得了较好的整治效果。越秀、荔湾、海珠、黄埔、番禺、从化等区政府分别成立了由区领导任组长，相关职能部门组成的区整治非法“住改仓”工作领导小组，各街镇加强对辖区非法住改仓的日常巡查，对整治后重点区域增派专门人员实行分段、定时、定责管理，将监管责任落实到人。如越秀区光塔街组织群防群治力量，对非法“住改仓”现象较为集中的区域实行24小时把守，禁止货物进入，起到了“釜底抽薪”的作用。黄埔区依托公安力量，直接约谈房屋业主，通过源头施压、整改跟进、包案督办等方式，对重点案件全程跟踪，确保专案整治有人管、有人跟、有人督。番禺区开展了2016年非法“住改仓”“住改商”专项督查治理工作，每月组织一次督导检查，目前已基本消除内街、内巷、城中村、农村地区的“住改仓”“住改商”安全隐患。海珠区开展货运行业实名验证、开箱验视、x 光机检验3 个 100%宣传检查工作以及反恐安全宣传工作;与各街道城管执法队队长签订违法建设查处责任状，将查处非法“住改仓”责任落实到各级网络责任人;强化技防措施，在制衣厂推广“动力电与照明电分离改造”(即“生产动力电源”与“照明应急电源”分开设置)和仓库安装时控开关装置，已落实动力电与照明电分离改造 1.6 万家，仓库安装时控开关装置 3000 余家。

　　三是规范专业市场安全管理，引导产业升级。

　　严格落实专业市场经营企业的安全生产主体责任，加强安全生产源头管理，通过合同约束、视频监控、安全巡查、规章制度和标准规范等，有效约束市场内档主的经营行为;优化全市专业批发市场布局规划，规划建设现代化物流仓储中心，引导中心城区专业批发市场外迁，鼓励专业市场大力发展电子商务，改变专业市场现场、现金、现货的“三现”交易模式，减少对周边仓储设施的依赖。例如海珠区对天雄布市等3家布匹市场进行升级改造，引入电子导购系统，同时积极引入专业电商平台开拓专业市场O2O电商模式，启动“珠江纺织服装全球采购基地”项目，以珠江国际纺织城为依托，打造全球纺织品服装一站式线上采购平台。2014年以来，全区未有新增专业市场，6家专业市场实现规模减量，减量经营面积达到20多万平方米。黄埔区积极通过城市更新推进专业市场转型升级。将广州大型木材专业批发市场改造为保利鱼珠港，重点发展商务办公、总部经济、港航服务、会展咨询、科技服务等现代服务功能，通过城市更新将物流、仓储功能外移至城区之外，从而在产业格局上改变了“住改仓”的需求，利用业态调整破解了“住改仓”难题。荔湾区结合《荔湾区老旧社区微改造三年行动计划(2016-2018年)》专项行动，针对楼内修缮、三线整合、管道疏通、消防设施建设、综合配套及外部环境等方面，对该区126个社区进行微改造。通过硬件设施的提升，逐步引导产业升级，改变商业模式，加强对“三小场所”的监督整治，逐步消除“住改仓”存在的土壤。

　　四是加强宣传教育培训，营造良好整治氛围。

　　广泛开展消防安全教育，发动社区共建。公安消防部门在电视、报纸、网站等主流媒体开辟专栏，曝光各区重大火灾隐患和整改情况，宣传非法“住改仓”安全隐患和危害。充分发挥“96119”举报投诉热线的作用，制定《广州市“三合一”火灾隐患举报奖励实施暂行办法》，调动群众积极参与非法“住改仓”等火灾隐患举报投诉。市、区房管部门指导镇街流管中心加强出租屋租赁备案管理和巡查，发放宣传材料，鼓励民众对社区非法“住改仓”进行举报，并对举报投诉线索入户调查;落实物业企业的消防安全责任，对非法“住改仓”予以劝阻、制止或报告执法部门。各区充分利用街道宣传栏、电子屏幕、微信、微博等网络平台，以及宣传单张等宣传“住改仓”的危害性，仅在2015年9-12月专项整治行动中，各区共发放宣传资料288207份。提高了社会对于非法“住改仓”的警惕和忧患意识，为非法“住改仓”整治工作营造良好舆论氛围。

　　三、对代表建议的意见

　　(一)针对代表提出进一步完善相关法律法规的建议。

　　目前国家、省的法律、法规、规章对于“住改仓”并无明确定义，相关执法主体、程序、罚则尚不够明确，且因非法“住改仓”本身存在的隐蔽性、模糊性、复杂性，导致执法过程中产生定性难、取证难、立案难、查处难、逃避易等问题，亟需进一步解决。例如很多“住改仓”商户平时基本不开门，仅在装货卸货时才开门，导致查处困难;被查处时，商户往往拒不承认改变使用性质;即使商户配合整改，执法人员一离开即有可能恢复仓储使用。

　　因此，我们非常赞同代表提出的进一步完善政策法规的建议。根据我市整治经验，非法“住改仓”的危害焦点是消防安全，违法焦点是改变住宅规划用途(据统计，查处的非法“住改仓”案例中，属公安或消防部门执法范围的占87%，属城管部门执法范围的占7%)。在目前上位法尚未调整的情况下，我市今后将吁请上级部门在修订上位法时，明确非法“住改仓”的性质及处罚程序，我市也将就非法存储货物对消防安全、公共安全的影响，以及擅自改变房屋使用性质的认定、处罚作进一步研究，适时制定相关执法操作细则。例如建筑物在规划许可证或产权证书上没有载明使用性质和用途的，或没有规划许可证、产权证的，或产权证没有清楚列明使用性质的，如何认定其是否属于住宅以及在何种情况下属于“住改仓”等，为基层执法部门提供充分的依据。

　　(二)针对代表提出采取有效措施加大“住改仓”查处力度的建议。

　　我们同意代表强化对非法“住改仓”整治工作的组织领导的建议。当前，城管部门正在开展综合执法改革，今后住建系统的执法权也将委托城管部门行使，解决现行部门分头执法的不利局面;结合国家工商总局开展的诚信示范市场建设活动，有序推进市场转型升级和环境改造，指导各市场积极开展一户一档、信用分类监管、消费投诉等诚信市场建设工作。通过信息化手段，实现住户信息的数据共享，并进一步加强各部门之间的协作能力。各区房管部门将通过出租屋租赁登记备案实现对房屋租赁信息的采集，将发现的非法“住改仓”信息与相关执法部门共享;国土规划部门协助提供有关许可、审批文件和意见;公安机关已将户籍人员基础信息纳入市政府信息共享目录实现共享，对于城管执法中遇到突发阻碍执法、妨害公务、暴力抗法等情形，将会及时出警，对违法犯罪行为人做出相应处罚措施。

　　(三)针对代表提出加快推进专业市场转型升级的建议。

　　随着“双创”及商事制度改革深入，我市电商物流仓库等发展迅猛，与传统老城区专业市场相互交织;受商业环境和产业结构等国际商贸城市特点影响，我市仓储需求旺盛与仓库供应不足相互交织。以上情况导致了非法“住改仓”整治不绝、死灰复燃。因此，我们同意代表关于“住改仓”屡禁不止，其根源是专业市场及其落后的经营模式所导致的判断，计划从源头入手，通过推动业态调整破解非法“住改仓”难题。

　　国务院2016年2月批复的《广州市城市总体规划(2011-2020年)》明确：严格控制新增批发市场用地，积极稳妥、适度有序实施中心城区主要交通节点重点批发市场的整治改造或转型升级;优化整合专业批发市场用地，位于旧城区的专业批发市场逐步向旧城区以外转移，可结合环城高速、北二环高速、铁路站点等新建专业批发市场;对历史城区的功能进行调整，限制商贸批发市场的进入，逐步迁出大型商贸批发市场等。目前，由市商务委牵头，市交委、国土规划委等部门配合，正组织开展全市专业批发市场布局规划的编制工作，提出通过空间优化发展、专业批发市场转型升级、鼓励市场业态升级、对接电商市场、改善交通等方式，较系统的对专业批发市场问题及“住改仓”等问题进行了指导。

　　同时，计划通过城市更新，从供需两方面减少“住改仓”问题：一是需求方面，通过专业市场旧厂改造，推进转型升级，疏导专业市场对“住改仓”需求;二是供应方面，通过对“住改仓”物业的微改造，配备仓储相关设施，实现功能转换，使之具备“住改仓”的软硬件条件。例如对于私自改作仓库的物业，包括国企公房或系统公房，可由产权人根据广州市相关政策申请微改造，拆建改建部分非主体建筑，特别是打通消防通道，消除火灾和安全隐患，配套消防等安全设备设施，使之成为符合行业基本标准的仓储物业。

　　(四)针对代表广泛发动社会力量参与整治工作的建议。

　　针对非法“住改仓”的隐蔽性、复发性等难题，我们同意代表关于充分发挥全社会的积极性和主动性，形成政府、企业、居民参与的工作格局的意见。一是继续加大宣传力度，依托主流媒体和新媒体制作动漫、公益广告等消防知识信息，使非法“住改仓”的危害性和整治必要性深入人心;二是加强行业监管，指导行业组织和居民自治组织、物业服务企业发挥行业自治、自律作用，督促房屋出租人(含国企、事业单位)履行业主的责任，发挥群防群治力量阻止货物进入住宅小区或居民楼，配合非法“住改仓”的整治工作;三是加强重点监管。对重点地区“三小”场所、出租屋和薄弱环节开展火灾隐患排查，继续纵深推进“网格化”排查管理措施，对存在消防安全隐患的“住改仓”出租人和承租人加强安全教育，指导督促其进行整改。

　　由于非法“住改仓”存在普遍性、复杂性和长期性，且执法过程中面临着定性难、取证难、立案难、查处难等实际困难，整治需与专业市场升级、外迁等城市规划相衔接，是一项系统工程，效果难以在短期内彰显，也恳请代表对此予以理解，并继续为政府部门的整治非法“住改仓”工作提出好的建议。

　　衷心感谢你们对我市城市建设管理工作的关心和支持!让我们共同为建设更加幸福美好的广州城而努力!

　　专此函复。

　　广州市住房和城乡建设委员会

　　2017年5月5日

　　(联系人：张家雄，联系电话：83325429)