查看政策原文：广州市住房和城乡建设局关于规范房屋建筑工程施工承发包管理的通知（穗建规字〔2019〕10号）

　　按照《广州市人民政府办公厅关于印发广州市政策文件解读工作实施办法的通知》（穗府办函〔2017〕313号）的有关规定，现就《广州市住房城乡建设局关于规范建筑工程施工承发包管理的通知》（以下简称《通知》）相关内容解读如下：

　　一、制定《通知》的背景、依据、目的和必要性

　　（一）背景

　　2019年1月9日，住建部重新印发了《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》，要求进一步规范建筑工程施工发包与承包活动，有效遏制违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为，维护建筑市场秩序和建设工程主要参与方的合法权益。中央第十二巡视组对广东的反馈意见明确指出，在工程建设等重点领域腐败问题依然易发多发。我市工程建设领域转包、违法分包和挂靠等突出问题依然存在。《关于规范建筑工程施工承发包管理的通知》（穗建筑〔2013〕580号）已于2018年4月12日起失效，我市建筑工程施工承发包管理亟待进一步规范。

　　（二）依据

　　1．《中华人民共和国建筑法》（1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过根据2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉的决定》修正）

　　2．《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）

　　3．《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号）

　　4．《建筑业企业资质管理规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第22号）

　　5．《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》（中华人民共和国建设部令第124号）

　　6．《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）

　　7．《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》（中发〔2015〕10号）

　　8．《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）

　　9．《住房城乡建设部关于印发建筑市场信用管理暂行办法的通知》（建市〔2017〕241号）

　　10．《住房和城乡建设部关于进一步加强和完善建筑劳务管理工作的指导意见》（建市〔2014〕112号）

　　11．《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》（建市规〔2019〕1号）

　　12．《住房城乡建设部关于印发<建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法>的通知》（建质〔2014〕124号）

　　13．《住房城乡建设部办公厅关于印发建筑工地施工扬尘专项治理工作方案的通知》（建办督函〔2017〕169号）

　　（三）目的和必要性

　　1．《通知》对提高我市工程管理水平，进一步规范建筑市场秩序具有重要作用。

　　我市房屋建筑工程承发包事项好的做法以及实践出现的新问题等需要制定文件进行规范。实践过程中，建设单位如何把握不得肢解工程进行发包，主体结构工程施工发包是否以总承包形式发包，专业工程发包如何规范，施工现场统一管理的承包单位等确认和计列费用，建筑施工实名制如何有效落实以及源头治理转包和违法分包等一系列问题需要制定《通知》来进行明确和规范。《通知》规定相关内容和做法是我市多年实践和好的经验总结，对提高我市工程管理水平、提升建筑行业信用监管水平，进一步规范建筑市场秩序具有重要作用。

　　2．《通知》实行建筑市场监管标前标后综合治理，满足建筑市场管理发展的要求。

　　我市建筑业规模较大，市场开放度高，竞争激烈，建筑市场监管工作仍面临着许多突出问题。一是建设单位的主体责任未充分落实。建设单位在建设活动中实际上处于优势主导地位，是各类合同确立的民事关系的核心。建设单位的主体责任未能充分落实，一些内控管理制度不健全、管理不规范的建设单位，在工程实施过程中，对转包、违法分包等违法行为视而不见。二是资质主体和实际施工主体背离，挂靠和违法转包等现象突出。资质主体和实际施工主体背离，私营承包商以高资质企业名义承接工程，高资质企业靠出借资质收取管理费用维持生存，滋生日益严重的挂靠现象。私营承包商和其挂靠企业之间通过层层签订合同隐蔽转包行为，规避行政监管和税费，建设行政主管部门难以发现背后的实际承包人。

　　建设单位在实施依法必须公开招标项目时通过招标文件和招标情况备案选定中标单位。一方面建设单位对于单位工程和依法应由总承包单位来实施的工程要严格按不得肢解工程来发包；另一方面承包单位中标后实施建设过程中投标承诺落实情况和依法分包工程的情况需要进行正面引导和规范。要求建设单位履行工程项目主体责任和首要责任，要求指定施工单位负责现场统一管理，同时建设单位督促监理单位审核现场实际施工的人员和单位情况并落实建筑施工实名制和工资分账管理制度。《通知》实行建筑市场监标前标后管综合治理，满足建筑市场管理发展的要求。

　　二、《通知》主要内容构成

　　《通知》共十条，从制定依据、施工总承包发包的基本要求、专业工程发包要求、建设单位招标要求、施工现场统一管理要求、分包工程要求、督促落实建筑实名制、工程款监管账户、建设单位责任、履职情况告知制以及对象和时限等方面进行了明确规定。

　　三、《通知》解决的主要问题

　　1．解决建设单位更好履行工程项目主体责任和首要责任的问题。规范不得肢解工程发包、涉及主体工程发包和设置联合体等发包行为，规范加强内控和自查制度，督促承包单位按照投标承诺进场施工，落实建筑施工实名制和工资分账管理制度，指定负责施工现场统一管理的施工单位，加强建设工程质量和安全。

　　2．规范施工总承包单位依法分包工程的问题。涉及主体结构施工的，须由总承包单位自行完成，并负责施工现场的统一管理。施工的承包单位应按照投标承诺进场施工，并按规定将分包单位报监理和建设单位审核，从源头遏制违法分包，确保工程项目质量和安全。

　　3．强调工程建设领域突出问题源头治理。建设单位对发现转包、违法分包和挂靠等违法行为的，应及时向工程项目的建设主管部门报告。鼓励建设单位督促施工单位开设专用工程款收支的监管账户，建设单位、施工单位、银行三分签订监管协议。一方面督促建设加强项目管理，另一方面从账户资金收支和流向上为打击转包、违法分包和挂靠等违法行为形成良好的治理局面。

　　四、《通知》的主要亮点

　　1．鼓励建设单位在招标阶段考核专业承包单位、劳务分包单位、劳务班组的能力和资信，在招标文件中明确具体的评审办法。竞争优势侧重于承包单位自营队伍建设和实际施工能力，回归建筑施工企业的实业上来。

　　2．明确由承担主体结构施工的承包单位负责施工现场统一管理；不涉及主体结构施工的，建设单位应指定承包单位负责施工现场统一管理。建设单位应参照有关总承包服务费计价规定计列承担施工现场统一管理的承包单位的管理费用，并按时支付。落实了施工现场管理由总承包单位负总责的管理思路。

　　3．中标单位进场前，监理单位应对照投标文件列明的项目管理团队人员清单予以实名核对，并报建设单位确认后方可进场。核对确认的资料在施工现场由监理单位备存，并督促中标单位通过实名制信息管理系统完成登记。清单外的人员，不得参与施工管理。标后管理与标前承诺有效衔接起来，形成闭环管理。

　　4．鼓励建设单位督促施工单位开设专用于工程款收支的监管账户，建设单位、施工单位、银行三方签订监管协议。前面规定的内容强调人流、物流等符合规范要求，但是转包和违法分包往往最难以隐蔽的是资金流。由于涉及到企业经营等，因此限定有限的几方对可能涉及转包和违法分包的情形从资金流方面予以查证，进一步压缩企业违法违规的空间。

　　五、《通知》解读途径

　　市政府门户网站、本局官方网站。

　　六、《办法》解读时间

　　在《通知》正式颁布后10日内，通过解读途径对社会公布解读材料。