陈荣毅等代表：

　　你们提出的《关于进一步推动 EPC工程总承包模式应用的建议》（第20232507号）收悉。我局高度重视，积极组织市发展改革委、市财政局、市交通运输局、市水务局、市林业园林局等单位进行认真研究办理，并与您在4月14日、17日进行了电话沟通，并综合各会办单位意见，现将办理情况答复如下：

　　EPC工程总承包是工程总承包的其中一种模式，工程总承包单位对工程项目的设计及施工、采购等环节集成总控管理，使各环节的各项工作得到深度融合，在各环节的合理衔接下有效保障工程项目的连贯性，发挥工程总承包商总体协调管控的作用，确保工程达到建设单位要求的工期、造价、质量、安全目标。该模式有利于项目整体统筹规划和协同运作，缩短工期、提高工程效率和控制投资，对完善工程项目承发包模式、推动建筑业转型升级、促进建筑业持续健康发展具有积极意义。

　　一、推行工程总承包的具体情况

　　近年来，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）等相关文件要求加快推行工程总承包，我市多年来持续积极推广工程总承包模式，深化工程建设管理改革，在推进工程总承包的过程中，注意结合项目实际需要，通过配套政策等积极引导，规范工程总承包模式的应用。

　　（一）政策情况。

　　1.2017年3月，出台《广州市工程建设项目招标投标管理办法》。依据《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），办法规定“具有设计施工总承包管理能力的招标人，可以采用设计施工总承包招标。按照国家、省、市有关规定需要履行项目审批、核准、备案手续的，已取得相关文件，在项目资金已落实，方案设计或者初步设计完成后可以开展施工总承包招标。最高投标限价不得超过已批复的估算或者概算中对应项目的金额。不需要履行审批手续的，最高投标限价由招标人依法确定。”目前，该办法正在修订，将于近期印发。

　　2.2017年10月，我局制定发布《关于公布设计施工总承包招标监管标准的指引（试行）》，指引明确了建设项目工程总承包企业对质量、安全、工期、造价全面负责，鼓励有实力的设计单位在设计施工总承包管理中发挥主导作用，促进了工程总承包模式的应用推广。2018年8月，根据《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》（国办发〔2018〕47号），对该招标投标指引进行修改，取消投标人提交证明的规定，进一步为企业减负。

　　3.住房和城乡建设部、国家发展改革委印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）后，我局于2020年8月发布《关于房屋建筑项目工程总承包招标的指引（试行）》，从招标条件、资格审查方式、资格条件设置、评标办法、造价控制、风险管理等方面进行引导，鼓励招标人选择全过程工程咨询单位对项目进行工程造价、工程设计品质管理，鼓励招标人在工程总承包项目中探索试点建筑师负责制。

　　4.2021年9月，市财政局印发《广州市财政局关于进一步明确财政投资评审预受理及退审有关问题的通知》（穗财建〔2021〕74号），从财政投资评审的角度，对 EPC工程总承包项目评审提出要求：一是在部门预算立项的项目，必须按照建市规〔2019〕12号文，由项目主管部门完成初步设计，稳定前期方案，再送预算评审，发包控制价不得突破预算金额评审。二是已实施项目，如果以批复概预算下浮作为结算价，但缺少前置概预算评审的，建议双方协商修改为据实结算，或由项目主管部门补充概预算审核意见。

　　5.2022年3月，我局会同市规划和自然资源局印发《广州市构建“链长制”推动建筑业和规划设计产业高质量发展三年行动计划（2022-2024年）》，明确在建筑领域扶持若干全过程咨询、招标代理、专业施工、劳务承包、工程监理、咨询服务、绿色与功能建筑材料等细分领域的龙头企业，培育招标代理、设计、工程监理、咨询服务等骨干企业拓展全过程咨询业务，培育工程设计骨干企业发展以设计为牵头的 EPC工程总承包，鼓励企业在坚守规划设计主业基础上，提升咨询能力，发展成为全过程咨询服务型企业，鼓励链主及龙头企业带头不断完善企业培训体系，强化对规划设计人员相关知识的培训，培养项目全过程咨询管理人才，建设熟练掌握绿色建造技术并具有丰富应用经验的全过程咨询服务与工程总承包团队，在政府投资项目中推行全过程工程咨询试点。

　　6.2022年4月，我局联合广州市市场监督管理局印发《广州市建设工程总承包合同》示范文本。该示范文本规范了工程总承包项目的合同管理：一是理清权责。明确工程总承包范围内合同当事人的权利和义务，以及参建各方在勘察、设计、施工等各阶段工作的角色定位和责任划分。二是制定“合同价格的控制原则”。详细约定各阶段、各分项的价格控制原则，包括勘察费、设计费、BIM技术应用费、建筑安装工程费、设备及工器具购置费等各分项的控制原则；引导条件成熟的项目采用总价包干模式，对优化设计设置奖励机制，对优化后节约的造价约定利益分成，以提高承包人优化设计的积极性，设置限额设计的合同条款，使项目投资可控。三是促进新型建筑工业化项目推行工程总承包。与 BIM技术应用、装配式建筑应用高度融合，在合同各章节融入了最新的BIM技术应用、装配式建筑应用管理要求。四是推行全过程工程咨询模式。实现全过程咨询控制项目投资、工程质量的效果，引入第三方咨询人的概念，合同范本增加了“设计顾问人”“监理人”“造价咨询人”在各阶段的相关工作内容，第三方咨询人的工作内容可以替换为全过程工程咨询单位。

　　（二）推进做法。

　　1.项目先行，试点推进。以《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）为指导，在缺少管理政策和实践经验的起初阶段，推行工程总承包主要是鼓励市、区政府投资项目的建设单位选择一些可试点项目，尝试新的模式。在2016年起初阶段，共36个项目采用工程总承包模式。

　　2.总结经验，加强引导。进入到2017年开始，采用工程总承包模式的项目数量明显增加。为了规范此类项目，我局在总结试点项目经验的基础上，制定发布《关于公布设计施工总承包招标监管标准的指引（试行）》，解决在项目试点过程中出现的问题，引导建设单位积极选择和推进工程总承包模式。

　　3.边推边调，逐步完善。为与住房和城乡建设部、国家发展改革委出台的工程总承包管理办法衔接，2020年我局又发布了《关于房屋建筑项目工程总承包招标的指引（试行）》，在规范工程总承包项目招标投标活动的同时进行改革创新。在全面推行招标投标电子化的背景下，我局组织开发了工程总承包项目专用的电子招标投标系统功能，并配套发布了标准设计施工总承包招标文件填写指导，使工程总承包项目招标、投标、评标工作更加便利，同时提升招投标智能化监管水平。

　　4.协同联动，配合推进。我市各部门在各自职能范围内一直积极配合，开展协同体系的相关研究和制定工作，并在各自职责范围内积极规范 EPC工程总承包模式，共同促进我市 EPC工程总承包模式发展。2022年，我局牵头修订《广州市工程建设项目招标投标管理办法》，对照上位法的规定，对关于 EPC工程总承包的条款进行了修订，修订期间广泛征求了市发展改革委、市财政局、市审计局等部门的意见，近期将与市发展改革委、市交通运输局、市水务局、市林业园林局、市城管局等相关行业主管部门联合印发，加强协同体系建设，保持政策标准统一。

　　5.组合模式，充分挖潜。我市近年来在科学有序推广 EPC工程总承包的同时，一直积极探索推广全过程咨询、建筑师负责制等先进组织管理模式。按照住房和城乡建设部的工作部署，广州作为全过程工程咨询试点城市，经省住建厅审核后公布广州地铁设计研究院有限公司等76家企业，分三批成为“广东省全过程工程咨询试点单位”。2022年9月，我局印发《广州市建筑师负责制试点工作实施方案》，全面启动建筑师负责制试点工作。实施方案明确将工程总承包项目和全过程工程咨询项目中以设计单位主导或担任技术统筹和管理的房屋建筑项目，以由设计单位代建或实施全过程项目管理的房屋建筑项目优先纳入试点。目前，已公布南沙区港湾小学扩建工程等第一批共9个建筑师负责制试点项目清单，正积极推进试点工作。

　　6.积极交流，行业共谋。推行工程总承包模式以来，依托我市建筑业联合会等行业协会开展了相关宣传交流活动，例如召开广州国际建筑产业博览会和多场包括工程总承包模式、BIM应用、装配式建筑、全过程咨询等主题的论坛活动，汇聚建设业主、设计、施工、建筑信息化等上千家重点企业，总结交流行业内工程总承包应用经验；召开广州市建设工程总承包合同示范文本宣贯会，在行业内大力宣传相关政策，规范工程总承包行为。

　　（三）实施情况。

　　经过几年的推行，每年采用工程总承包模式的项目数量趋于稳定。近三年，我市共有515个项目采用 EPC 工程总承包模式进行招标，越秀区省港大罢工纪念馆改造提升项目等入选广东省第一批典型范例项目。除个别项目外，中标人均为设计单位和施工单位组成的联合体（部分项目的联合体还包括勘察单位）。大部分建设单位选择工程总承包项目的起始阶段主要是方案设计或者初步设计，所包含的阶段主要为初步设计阶段、施工图设计阶段、施工阶段、竣工阶段。通过以往工程总承包项目实施情况来看，技术成熟、项目前期准备充分、有类似项目成功经验的经济技术指标作为支撑的项目更适用于工程总承包模式，这和住房和城乡建设部、国家发展改革委出台的工程总承包管理办法“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式”的表述，是高度吻合的。

　　总的来说，自2016年我市开始试点探索 EPC工程总承包模式以来，我市各部门一直在各自职能范围内积极完善优化对 EPC工程总承包模式的管理措施，配套制度设计和政策体系，不断释放工程总承包的发展潜力，充分发挥工程总承包模式引领建筑行业转型升级作用。但仍存在工程总承包单位管理水平有待提升、联合体配合不够紧密等问题需要逐步解决，例如工程总承包项目相较于传统的施工项目发包，发包阶段提前，大部分工程总承包项目在发包时对项目本身的需求尚未完全细化，中标后，设计方的设计方案往往深度不足，造成设计和预算频频调整，产生诸多变更、赶工、返工等资源浪费，暴露出建设单位工程造价投资控制和合同管理的能力不足；联合体各方在实施阶段往往会不自觉地回归到平行发包的关系模式上，但部分建设单位管理水平不足，往往还容易受制于工程总承包单位，造成一些扯皮和投资规模增大的问题。

　　二、下一步工作思路

　　关于您提出的对标国际工程通用法规体系修订相关法律法规，构建住建、财政、发改、审计等部委的协同体系，大力推广全过程咨询、“建筑师负责制”等先进模式，充分发挥行业协会的积极作用等建议，给我们很大的启发，我们将在适宜的时机向有权修法的相关部门提出，继续积极会同相关部门做好协同体系的研究和建设工作，加强部门之间的协调联动，加强全过程工程咨询和建筑师负责制等模式的推广工作，在我市接下来制定相关政策文件时认真研究，完善制度设计，强化推广举措。

　　（一）通过项目跟踪总结，深度开展调研评估，集思广益，进一步完善推动工程总承包模式的相关政策。一是选取部分工程总承包项目开展调研，摸查了解目前项目实践的难点痛点和政策盲点，充分听取建设单位、工程总承包单位、市区监管机构、行业协会等方面的意见，包括是否可将勘察纳入工程总承包范围以及如何管理等。二是研究修订《关于房屋建筑项目工程总承包招标的指引（试行）》，一方面引导招标人从“优质优价”的角度进行评审，鼓励招标人结合设计方案优劣、工程总承包实施方案科学合理等因素对造价进行评审，鼓励工程总承包企业在工程质量上加大投入，创建优质工程；另一方面，强化招标人的主体责任，保障招标人在评标中的话语权。三是研究制订适应工程总承包模式的造价规范措施或者指引文件。

　　（二）通过加强部门之间的联动协同，进一步形成推动工程总承包模式的合力。一是加强政策制定层面的沟通共商，减少政出多门，提高政策的统一性和匹配性，抓紧联合印发《广州市工程建设项目招标投标管理办法》；二是与市发展改革委、市财政局、市交通运输局、市水务局、市林业园林局等部门进一步研究住房和城乡建设部、国家发展改革委出台的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法关于“按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目”范围，出台响应政策文件，加速工程总承包的落地。对于具有成熟工程总承包管理经验的建设单位，进一步简政放权，根据政策规定和项目实际情况、特点，自主选择在完成投资决策后或在初步设计审批完成后进行工程总承包发包。

　　（三）通过充分发挥行业协会作用，推动行业内的充分交流和借鉴协同。一是计划指导广州市建筑业联合会今年8月主办2023第三届广州国际建筑产业博览会暨大湾区建筑产业高质量发展高峰论坛，聚集行业重点企业充分交流工程总承包模式、智能建造、全过程工程咨询等主题，后续将博览会打造成为行业内常态化交流盛会。二是通过行业协会组织关于工程总承包模式的专题活动，邀请中国建筑国际集团有限公司等具有丰富经验和国际工程总承包项目实践的单位，交流工程总承包模式典型案例经验。三是开展政策文件宣贯，组织宣贯中国建设工程造价管理协会发布的《建设项目工程总承包计价规范》，继续宣贯《广州市建设工程总承包合同》示范文本等政策文件，提升行业各单位关于工程总承包的政策认识。四是征集遴选广州市工程总承包范例项目，组织范例汇编，加强行业推广。

　　（四）通过建筑业“链长制”，引导和培育工程总承包企业具有独立承担工程总承包项目的综合能力。按照《广州市构建“链长制”推动建筑业和规划设计产业高质量发展三年行动计划(2022-2024年）》，在装配式建筑推行工程总承包，政府和国有资金投资建筑项目主管部门拿出不少于20%项目实施工程总承包，鼓励社会投资项目采用工程总承包方式组织工程建设；培育具有独立工程总承包管理能力龙头企业5家以上；支持工程设计骨干企业发展以设计为牵头的 EPC工程总承包；建设熟练掌握绿色建造技术并具有丰富应用经验的全过程咨询服务与工程总承包团队；打造具有现代化装配建造水平的工程总承包企业以及与之相适应的专业化队伍，推动设计、施工和部品部件生产规模化企业协同发展。

　　感谢你们对我市 EPC工程总承包模式应用推广工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见建议。

　　广州市住房和城乡建设局

　　2023年4月18日