申请人：广东*****工程有限公司
　　被申请人：广州市番禺区住房和城乡建设局
　　申请人对被申请人向其作出的《投诉处理决定书》（番住建招监〔2020〕*号）不服，于2020年6月4日向本局申请行政复议，本局依法已予受理。被申请人已依法向本局提交行政复议答复书及有关证据、依据材料，本案现已审理终结。
申请人请求：请求撤销《投诉处理决定书》（番住建招监〔2020〕*号）并责令被申请人就申请人的投诉重新做出处理决定书。
　　申请人称：
　　一、申请人认为被申请人关于广东****集团有限公司在参与番禺区**镇*******工程[项目号：*****]项目（以下称“该项目”）投标中提交的投标文件已按照该项目招标文件所提出的要求和条件作出实质性的响应和承诺的认定属于主要事实调查不清的情形。
　　申请人于2020年*月**日参与该项目投标开标，该项目于2020年*月**日经公示，申请人为第一中标候选人，同时对外公告的《评标报告》显示：投标人广东****集团有限公司（施工组织设计要点承诺书未按格式签名、盖章，不符合否决性条款－第4条）未通过否决性审查。
　　2020年*月*日，广州公共资源交易中心网站重新公示该项目的中标候选人和中标人候选人的投标文件，广东****集团有限公司为第一中标候选。
　　针对上述情况，申请人安排人员查询相关中标候选人的投标文件，在官网载明的公开资料，显示广东****集团有限公司的投标文件压缩包文件内，确实有一份文件未按照招标文件的要求签名和盖章，即附件1、广东****集团有限公司的施工组织设计要点承诺书依然未按格式签名、盖章。
　　申请人认为，尽管在其它投标文件中有发现盖章版的施工组织设计要点承诺书，但是作为投标人的广东****集团有限公司同时也提交了未盖章和签字版的承诺书，那么在同时提交了两份相同文件的情况下，只要有提交未签字或者未盖章版本的承诺书，申请人认为其意思表示仍存在不确定视为不认可承诺，故在既有承诺也有不认可承诺的情况下，不能仅以广东****集团有限公司在投标文件中已加盖公章、法定代表人签章的《承诺书》即当然推定广东****集团有限公司作出相应承诺的真实意思表示。
　　因此，申请人认为广东****集团有限公司在该项目招标中提交的投标文件并不当然符合《中华人民共和国招标投标法》第二十七条之规定，被申请人不能在仅对广东****集团有限公司在投标文件进行形式审查后即认定其所提交的投标文件符合《中华人民共和国招标投标法》第二十七条之规定。
　　二、申请人认为被申请人适用《中华人民共和国合同法》第三十二条及第四十四条之规定以认定广东****集团有限公司同时提交符合要求的《承诺书》以及未加盖公章、法定代表人签章且不符合格式的《承诺书》具有同等法律效力并视为广东****集团有限公司已根据该项目的招标文件作出相应的承诺，属于适用法律错误。
　　首先，如前所述，广东****集团有限公司在该项目的投标中提交了同时提交符合要求的《承诺书》以及未加盖公章、法定代表人签章且不符合格式的《承诺书》，那么在既有承诺也有不认可承诺的情况下，并不能当然推定广东****集团有限公司已作出相应承诺的真实意思表示，不能排除广东****集团有限公司对该承诺条款仍在考虑的可能性。
　　其次，且承诺书并不能直接等同于合同，承诺即使作出了也是可以撤回的，故被申请人直接适用中华人民共和国合同法》第三十二条及第四十四条规定认为广东****集团有限公司已根据该项目的招标文件作出相应的承诺，是适用法律错误。
　　最后，被申请人在该处理决定书第3页中称“除非招标文件有明确规定没有在固定落款处盖章视为无效，或要求必须同时有法人公章和法定代表人或被授权人签章才生效，否则未按格式要求在固定落款处盖章视为无效，否则未按格式要求在固定落款处加盖法人公章的《承诺书》同样具有法律效力”，申请人认为被申请人的前述陈述完全背离了招标文件中附表八《投标文件否决性审查表》中的第4条之规定，该规定明确了“投标文件未按规定格式填写”即可否决其投标，因此广东****集团有限公司提交的包含了未按格式要求在固定落款处加盖法人公章的《承诺书》的投标文件应当按此规定进行否决，并作废标处理。
　　三、申请人认为该项目开标时首次专家组按照统一的标准，适用否决性条款第4条规定对广东****集团有限公司的投标评定废标处理是正确的。
　　虽然广东****集团有限公司投标函其他材料放了投标人已盖法人公章、法定代表人或授权人已盖章的《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》，但其同时在广州公共资源交易中心电子开评标系统对应位置放置了未加盖公章、法定代表人签章盖章、未按规定格式填写的《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》，故首次评审专家组一致认为《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》是投标文件的重要组成部分，而投标人广东****集团有限公司的投标文件前后不一致，存在瑕疵，因此根据投标文件否决性审查的第4条之规定认定投标人广东****集团有限公司不通过此否决性审查。
　　申请人认为首次评审的上述结果是正确，这统一标准有利于维护招标投标的严肃性和公正性的；且从另一层面讲，统一招投标的评价标准是维护高效率的经济活动，只要提交的材料有瑕疵或者欠缺就应当按照统一标准执行，不能反复，拉低工作效率，如此反复评标、公示，侧面也反应了本项目的招标代理广州****建设管理有限公司对于本次项目的招标工作不严谨，如果期间又有不明确的标准，那岂不是再公告一次。
　　而本次项目的评标委员会根据业主要求再次评标时，在评标报告中澄清，确在没有任何依据的情况下通过了广东****集团有限公司的资料审查，也没有提请业主予以解释，更没有确切的依据解释在投标资料中没有盖章的承诺书何以通过审查，期澄清通过审查的结论没有任何事实和法律依据。
　　鉴于广东****集团有限公司在投标资料中，确实有提交未签字或者未盖章版本的承诺书，也按照招投标的公平、公正原则，申请人认为应按否决性条款一视同仁，重新评标，针对投标人广东****集团有限公司《承诺书》意思不明，承诺不明的情况下，应当给与广东****集团有限公司废标处理，维持专家组的首次评标意见，即未通过否决性审查，按照否决性条款第4条处理。
　　被申请人答复称：
　　被申请人针对申请人2020年*月**日提交的《投诉书》及相关证据材料，于2020年*月**日作出《投诉处理决定书》（番住建招监〔2020〕*号）。该《投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。申请人申请行政复议的理由不能成立。理由如下：
　　一、被申请人依法定行政职权对申请人提出的投诉事项进行处理
　　根据《中华人民共和国招标投标法》第七条第三款：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”以及《广州市建设工程招标投标管理办法》第三条：“市、区建设行政主管部门负责房屋建筑和市政基础设施工程项目招标投标活动的监督执法。”的规定，可知被申请人作为番禺区的建设行政主管部门，有职权对辖区内建设工程项目招标投标活动监督和管理，有职权对申请人提出的投诉事项进行调查处理。
　　二、本案认定事实清楚，适用法律、法规正确、内容适当
　　2020年5月11日，申请人向行政复议机关提交《投诉书》及相关证据材料。申请人认为在番禺区**镇*******工程的招标过程中，广东****集团有限公司（以下简称“**公司”）提供了两份《承诺书》，其中一份未按格式签名、盖章。**公司的意思表示存在不确定视为不认可承诺，应否决其投标。评标委员会在评标复核时，在没有任何依据的情况下通过**公司的资料审查。因此要求被申请人按照否决性条款第4条的规定对**公司作出不通过否决性审查的处理。被申请人接到投诉后随即开展调查处理工作。
　　经查，番禺区**镇*****建设工程项目招标人为广州市番禺区**镇人民政府，招标代理机构为广州****建设管理有限公司。该项目依法在广东省招标投标监管网等法定媒体发布了招标公告和招标文件。在投标截止时间2020年*月**日9：00前共有57家投标人递交了投标文件。本项目于2020年*月**日和2020年*月**日在广州公共资源交易中心分别进行了开标、评标。经评标，**公司因《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》未按格式签名、盖章，不符合否决性条款第4条，未通过否决性审查。评标委员会一致推荐申请人为第一中标候选人。广州市番禺区**镇人民政府于2020年*月**日进行中标候选人公示。因**公司在公示期内提出异议，评标委员会于2020年*月**日进行复核。经复核，评标委员会发现**公司的投标文件放了两份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》。由于招标文件条款未对资料前后不一致进行约定或解释，也未对投标文件表格放在指定位置进行约定，否决性条款审查表中也没有完全对应否决**公司通过否决性审查的条款，因此认定**公司通过否决性审查，并推荐**公司为第一中标候选人。广州市番禺区**镇人民政府于2020年*月**日再次进行中标候选人公示。申请人不服并于2020年5月6日向招标人提出异议。招标人已于2020年5月7日对申请人的异议作出答复。
　　2020年5月20日，被申请人对招标人进行调查询问。招标人认为**公司所提交的投标文件已按照招标文件的要求作出了实际性的响应和承诺，并尊重评标委员会的复评结果。
　　2020年5月22日至5月25日期间，被申请人对涉案项目的评标委员会专家分别进行调查询问。评标委员会专家反映，在第一次评标时，只着重看在广州公共资源交易中心电子开评标系统对应位置是否附上《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》，且《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》是否按规定格式要求填写。由于**公司在广州公共资源交易中心电子开评标系统对应位置的《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》上未盖法人公章以及法定代表人或被授权人未签字或盖章，投标文件因不符合否决性条款第4条的规定，因此对其作出不通过否决性审查的结论。在复评时，评标委员会发现**公司的投标文件放了两份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》，其中一份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》是没有按规定格式填写，而另一份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》则已按规定格式填写。由于招标文件未对资料前后不一致的情况进行约定，也没有对投标文件表格该放在哪个指定位置进行约定。因此，评标委员会认为**公司的投标文件虽然存在瑕疵，但就此认定**公司投标文件作不通过否决性审查的依据不足。后经评标委员会集体研究，一致对**公司作出通过否决性审查的决定。
　　2020年5月26日，被申请人对招标代理机构广州****建设管理有限公司进行调查询问。广州****建设管理有限公司认为**公司提交了两份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》的情况下，虽然有一份未按格式要求盖法人公章，法定代表人或授权人未签字或盖章，但另外一份已按照招标文件要求加盖法人公章，且法定代表人已签章，因此**公司的投标文件不属于招标文件中投标文件否决性审查第4条：“投标文件未按规定的格式填写，或主要内容不全，或关键字迹模糊、无法辨认”的情形。
　　被申请人认为，由于**公司投标文件中有一份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》已按照格式要求加盖法人公章，并且法定代表人已签章。根据《中华人民共和国招标投标法》第二十七条：“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件，投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应”的规定，**公司的投标文件已按照招标文件所提出的要求和条件作出了实质性的响应和承诺。另一方面，**公司提交的两份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》均有公司公章，其中一份未按格式要求在固定落款处加盖法人公章，法定代表人或被授权人没有签章。但另一份已按照格式要求加盖法人公章及法定代表人已签章。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”，第四十四条：“依法成立的合同，自成立时生效”以及第四十五条：“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效”的规定，招标文件既没有明确规定不在固定落款处盖章视为无效，也没有要求必须同时有法人公章和法定代表人或被授权人签章才生效。因此，**公司提交的两份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》不能认定存在不同的意思表示，不能据此认定投标文件未对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。招标投标的最终目的是为了签订合同，投标人一旦中标，作为投标时所承诺的文件（投标文件）就对投标人产生法律约束力。因此，并不存在适用法律错误的问题。
　　根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条：“行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉；”的规定，被申请人作出驳回申请人投诉的决定。
　　综上，针对申请人提出的投诉和请求，被申请人在核查后已作出处理并回复申请人，被申请人作出的《投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，内容适当。
　　三、本案符合法定程序
　　2020年*月**日，申请人向行政复议机关提交《投诉书》及有关证据材料。被申请人接到行政复议机关转送后于2020年*月**日作出《投诉事项受理告知书》（番住建投受〔2020〕***号）。该《投诉事项受理告知书》于2020年5月15日送达。被申请人随后于2020年*月**日作出《投诉处理决定书》（番住建招监〔2020〕**号）。该《投诉处理决定书》于2020年6月2日送达。因此，被申请人已按照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的有关程序性规定，在法定时间内调查处理并回复申请人。
　　综上，被申请人认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求行政复议机关在查明事实的基础上，依法维持被申请人于2020年*月**日作出《投诉处理决定书》（番住建招监〔2020〕**号）。
　　本局查明：本案涉案项目为“番禺区**镇*****建设工程”。招标人为广州市番禺区**镇人民政府，招标代理单位为广州****建设管理有限公司，本项目于2020年*月**日0:00至*月**日9:00在广州公共资源交易中心网站发布招标公告。
　　评标委员会于2020年*月**日评标，认为投标人广东****集团有限公司因施工组织设计要点承诺书未按格式签名、盖章，不符合否决性条款第4条而未通过否决性审查，并推荐第一候选人为广东*****工程有限公司、第二候选人为广东****工程有限责任公司、第三候选人为****集团有限公司，广州市番禺区**镇人民政府于2020年*月**日至*月**日在广州公共资源交易中心网站将上述中标候选人情况予以公示。因广东****集团有限公司在公示期内提出异议，评标委员会于2020年*月**日进行复核并澄清认为由于投标人广东****集团有限公司的投标文件不严谨，在广州公共资源交易中心电子开评标系统对应位置《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》投标人未盖法人公章、法定代表人或授权人未签字或盖章，而在投标函其他材料放了投标人已盖法人公章、法定代表人或授权人已盖章的《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》，评标时评标委员会一致认为《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》是投标文件的重要组成部分，而投标人广东****集团有限公司的投标文件前后不一致，存在瑕疵，故认定投标人广东****集团有限公司不通过否决性审查。后由于投标人提出异议，评标委员会对招标文件进行认真仔细的研究，招标文件条款未对资料前后不一致进行约定或解释，也未对投标文件表格放在指定位置进行约定，否决性条款审查表中也没有完全对应否决其通过否决性审查的条款。评标委员会经商议认定投标人广东****集团有限公司通过否决性审查，并推荐第一候选人为广东****集团有限公司、第二候选人为广东*****工程有限公司、第三候选人为广东****工程有限责任公司，广州市番禺区**镇人民政府于2020年*月**日至*月*日在广州公共资源交易中心网站将上述中标候选人情况予以公示。
　　本案申请人对上述公示内容有异议并于2020年5月6日向招标人广州市番禺区**镇人民政府提出异议，招标人于2020年5月7日对申请人的异议作出答复，因对招标人作出的答复不满，申请人于2020年5月11日向本局提出投诉，本局于2020年5月12日转送至被申请人进行处理。被申请人于2020年5月13日向申请人作出番住建投受〔2020〕***号《投诉事项受理告知书》，对申请人提出的番禺区**镇*****建议工程项目招投标问题的投诉事项决定予以受理。
　　被申请人受理投诉后，调取了本项目招标文件、投标人广东****集团有限公司投标文件中的两份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》、番禺区**镇*****建设工程项目评标报告（第一次评标）以及番禺区**镇*****建设工程项目第1次复核评标报告（复评），并于2020年5月20日向本项目的招标人调查询问，于2020年5月21日、22日、25日分别向本项目的评标专家调查询问，于2020年5月26日向本项目的招标代理机构广州****建设管理有限公司调查询问了解情况。
　　2020年*月**日，被申请人作出了《投诉处理决定书》（番住建招监〔2020〕**号），认为广东****集团有限公司的投标文件已经按照本项目招标文件所提出的要求和条件作出了实质性的响应和承诺，根据《中华人民共和国招标投标法》第二十七条第一款和第四十条第一款的规定，否定评标委员会的评审结论无依据，对申请人的投诉予以驳回。该《投诉处理决定书》已于2020年6月2日送达申请人。
　　本局认为：申请人投诉涉及市政基础设施工程建设项目招投标活动，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”、《广州市工程建设项目招标投标管理办法》第三条第一款“市、区发展改革部门指导和协调招标投标工作，对重大项目的招标投标实施监督检查；市、区建设行政主管部门对房屋建筑和市政基础设施工程建设项目的招标投标活动实施监督；市、区交通、水利（水务）、林业园林等行政主管部门按照职责分工，对相关专业工程建设项目的招标投标活动实施监督”的规定，被申请人作为其行政区域范围内招标投标活动的行政监督部门，有权受理申请人的投诉并依法作出处理决定。
　　根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十二条第一款：“行政监督部门处理投诉，有权查阅、复制有关文件、资料，调查有关情况，相关单位和人员应当予以配合。必要时，行政监督部门可以责令暂停招标投标活动。”的规定，被申请人在受理申请人的投诉后，依法向招标人、评标委员会专家、招标代理机构进行了调查，核实有关情况，在2020年*月**日作出《投诉处理决定书》（番住建招监〔2020〕**号），并于2020年6月2日通过EMS国内特快专递寄给申请人。被申请人对申请人的投诉已依法履行职责，其作出的《投诉处理决定书》符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条第二款“行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内”的期限规定，程序合法。
　　本项目投标人广东****集团有限公司在其投标文件中提供了两份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》，其中一份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》未按招标文件规定格式由法定代表人或被授权人签字或盖章，另一份《响应招标文件所附施工组织设计要点承诺书》已按招标文件规定格式加盖了公章和法定代表人签章。由于本项目招标文件附表八《投标文件否决性条款审查表》中未明确出现上述情形即否决其通过否决性审查的条款，广东****集团有限公司的投标文件已按照招标文件提出的实质性要求和条件作出了响应，其投标文件虽然存在瑕疵，但据此认定其不通过否决性审查缺乏依据，招标人对此亦认可,评标委员会评审认定投标人广东****集团有限公司通过否决性审查符合《中华人民共和国招标投标法》第四十条第一款：“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较”的规定，被申请人作出的《投诉处理决定书》（番住建招监〔2020〕**号）认定事实清楚，适用法律法规依据正确，内容适当。
　　综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本局决定如下：
　　维持被申请人于2020年*月**日作出的《投诉处理决定书》（番住建招监〔2020〕**号）。
　　申请人如不服本局行政复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的法院起诉。

广州市住房和城乡建设局
2020年8月31日