申请人：王**

　　被申请人：广州市番禺区住房和城乡建设局

　　地址：广州市番禺区沙头街景观大道南7号

　　法定代表人：张启泉，职务：局长。

　　申请人不服被申请人作出的《投诉事项处理意见书》（番住建函〔2021〕****），向本局提出行政复议申请，本局依法予以受理，现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人作出的《投诉事项处理意见书》（番住建函〔2021〕****）。

　　申请人称：

　　番禺区住建局的答复避重就轻所，答非所问，偷换概念。并把本该由住建局协调解决的问题全部推给业主和其他部门，与开发商联手强迫一期业主为开发商买单,严重的行政不作为。理由和事实如下:

　　广州番禺**房地产有限公司在2013年至2015间，和当时的广州市及番禺区两级规划局合谋炮制了穗规批(2013) **号文，和穗规建证(2015)***号批复。此规划是以对**花园全部建设用地(包括一期、二期)重新征收的名义进行的，规划中把已卖给业主十几年的一期重新进行了规划，把别墅业主的庭院全部规划成了宅旁绿地，把五街、六街、七街的道路全部规划成了公共绿地，并把其余道路变窄，以尽可能增加绿地面积。(关于规划局违法审批的行为，业主已另案举报)业主本次主张的道路位于一、二期交界处，规划详图中也将此道路变窄,在道路靠近业主别墅围墙一边画出了三米的绿地，另外一边规划成了消防车道。2013年规划仅将原道路的一边规划成了绿地，道路标高仍为原标高。并因此道路的左、右两边地坪标高均为9.30米，略高于道路标高。(参见2013详规图)

　　由于当时政策仅对新楼盘要求进行雨污分流，开发商想钻政策的空子，以减少雨污分流的费用，竟然违反公序良俗采取以邻为壑的手段在施工图中私自把标高提高了55厘米，变成了9.85米(参见**开发商的施工设计图)。企图用一期的道路和地面做为其排水池。

　　正是因为开发商施工时私自抬高了标高，造成了一、二期之间存在55厘米的高度差。

　　93年的规划标高实际上是以原有的道路和二期地坪共同组成了消防车登高面，但是由于开发商私自抬高了二期地坪标高，原道路和二期地坪有了很大的高差，因此开发商就进一步侵害一期业主的利益，将2013年规划中确定的，也是实际存在的交界处道路抬高至二期地坪同高。强迫一期业主为开发商自私行为造成的恶果买单。理所当然地遭到一期业主的强烈反对。一期一百多户业主联名向住建局表达了反对开发商违反规划标高，抬高路面的企图，住建局的***付局长带队来**现场了解情况,区住建局明知一期业主的核心诉求是要求开发商严格按(2013年)详细规划图的标高也就是原道路高恢复原道路,却偷换概念,对业主的核心诉求只字不提,却一再装糊涂，反复强调道路在规划区域内，因此就是合法的。现在的问题是2013年规划是以**重新征收的名义进行的,一期业主的全部房屋都在规划线内,按区住建局的说法,开发商也可以随意推倒一期所有房屋了。

　　业主在收到住建局回复文件的同一天也收到了开发商拟强行开工的书面通知，可见双方配合之默契。(参见开发商的拟强行开工通知书)

　　一期广大业主强烈要求开发商按原道路的标高恢复原道路，或按2013年规划详图中的道路标高及穗规批(2013) 85 号文中第三条第三项的“……出入口临路的建筑距小区及小区以上道路不少于5米，……无出入口的建筑物距小区路不少于3米”的规定进行施工。

　　被申请人答复称：

　　被申请人针对**花园一期业主提出的《请政府拯救番禺****花园保命路》《**花苑开发商破挖一期业主的消防通道严重威胁业主生命财产安全》《**花苑业主对一期二期交界处马路问题的意见书》《**花园对于设计公示的反馈》，于2021年10 月19日作出《投诉事项处理意见书》（番住建函〔2021〕****）。该《投诉事项处理意见书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。申请人申请行政复议的理由不能成立。理由如下：

　　一、被申请人具有对申请人提出的投诉事项进行处理的行政职权。

　　根据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理”的规定，被申请人具有对申请人提出的投诉事项进行处理的行政职权。

　　二、本案认定事实清楚，适用法律、法规正确，内容适当。

　　2021年9月3日，信访人**等四人向广州市信访局提交《请政府拯救番禺****花园保命路》，反映番禺区**镇**花园开发商没有施工许可证违法开挖道路，导致**花园一期存在水浸和消防安全隐患，要求：（一）恢复原马路；（二）在用地界线内修筑挡水墙。广州市信访局随后转被申请人处理。

　　同期，信访人**、***等**花园业主向被申请人提交《**花苑开发商破挖一期业主的消防通道严重威胁业主生命财产安全》《**花苑业主对一期二期交界处马路问题的意见书》《**花园对于设计公示的反馈》，反映番禺区**镇**花园开发商占用业主公共道路和消防通道进行施工，施工范围超越规划红线，破坏消防通道，改变了属于一期业主的道路的所有权和使用权，二期设计图纸超越了规划红线及一、二期交界处小区道路的设计公示等问题，要求；（一）提供施工图纸；（二）对开发商违法占路施工，超越红线范围施工以及破坏消防通道施工的行为责令改正并进行处罚；（三）责令开发商在规划用地线内砌筑防水隔离墙。被申请人接到上述投诉后随即开展调查处理工作。

　　（一）项目基本情况。

　　经查，位于番禺区**镇的**花园建设单位为广州市番禺**房地产有限公司（以下简称"**公司"），设计单位为广州**建筑设计研究院，施工单位为广州市第二建筑工程有限公司。2013年5月8日，**公司经批前公示后取得《关于原则同意修建性详细规划的批复》（穗规批〔2013〕**号）。规划图纸显示**花园一期和二期工程标高均为9.3米。

　　2015年4月3日，**公司取得**花园二期的《建设工程规划许可证》（穗规建证〔2015〕***号）。报建图纸经广东省建院施工图审查中心审查通过。2016年2月1日，**公司取得**花园二期的《建筑工程施工许可证》（编号***********）。2017年5月4日，**公司取得《关于调整建设工程规划许可证的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕**** 号）。经规划调整，现**花园二期建设标高为9.85米。

　　（二）关于申请人反映的开发商占用**花园一期业主公共道路进行施工，涉嫌将道路二次销售给二期业主的问题。

　　经查，申请人投诉的道路位于**花园一期和二期交接处，该道路属于**花园小区公共道路，依法属于全体业主共有，道路施工并不会改变道路的所有权和使用权。

　　（三）关于申请人反映的根据《关于原则同意修建性详细规划的批复》（穗规批〔2013〕**号）中显示，离**花园一期别墅围墙五米内属于全体一期业主，广州**建筑建设研究院设计的图纸超越了规划红线，开发商违法占路施工，超越红线范围施工属于违法行为，要求责令改正并进行处罚的问题。

　　针对上述问题，工程开工进场后，施工单位广州市第二建筑工程有限公司根据广州市番禺城市规划设计院提供的《放线测量平面位置关系图》进行地下室基线的放线测量，经监理单位广州**建设管理有限公司复核，二期报建工程施工范围没有超出图纸范围。**公司委托广州**建设工程咨询有限公司对**花园二期A、B栋住宅楼地下室顶板高程进行复核，未发现设计单位设计的图纸超越了规划红线或施工单位超越红线范围施工的情况。申请人对规划批文有疑问的，不属于被申请人的职能范围，因此被申请人建议申请人向规划部门反映。

　　（四）关于申请人要求被申请人责令开发商在规划用地线内砌筑防水隔离墙的问题。

　　申请人以**花园一期、二期地面标高不一致可能导致**花园一期水浸为由，要求被申请人责令**公司在规划用地线内砌筑防水隔离墙。经核查，施工单位按照施工图纸进行施工，地面标高与施工图纸一致。

　　针对**花园一期和二期地面标高不一致可能会导致一期水浸的问题，**公司根据《关于原则同意修建性详细规划的批复》（穗规批〔2013〕**号）的要求，在道路交叉口和道路南侧设置了截水沟和雨水井，收集路面雨水，避免发生积水或水浸的情况。在一期业主投诉后，被申请人要求**公司委托设计单位对道路容易引起水浸问题进行深化设计。深化设计方案已分别于2021年9月10日、10月8日在**花园小区进行公示，公开征集业主意见。截至被申请人出具意见书之日，设计单位已出具了正式的设计文件。

　　另加建墙体分割**花园一期和二期的问题，应依法通过规划部门、消防部门的审批，且涉及改变共有部位的问题，应由**花园全体业主共同决定。至于**花园一期和二期地面标高不一致的问题属于规划问题，被申请人据此建议申请人向规划部门反映。

　　（五）关于申请人反映的开发商没有施工许可证违法开挖道路的问题。

　　经查，申请人反映的开发商没有施工许可证违法开挖道路属于**花园二期小区的道路及开路口工程。该工程合同造价为60 万元。根据《广东省住房和城乡建设厅关于调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知》第一条：2019年9月1日起，工程投资额在100万元以下（含100万元）或者建筑面积在500平方米以下（含500平方米）的房屋建筑和市政基础设施工程，可以不申请办理施工许可证。


　　（六）关于开发商破坏消防通道施工，存在消防安全隐患，影响消防车通行的问题。

　　被申请人接到投诉后分别于2021年9月14日、2021年9月30日对**公司、施工单位等进行了告诫谈话及召开会议，要求**公司及施工单位严格按照消防部门的专业意见加强对该项目施工过程中的消防安全管理，现场公示监督电话。根据《中华人民共和国消防法》第四条"国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施"的规定，如申请人认为施工影响消防救援工作的，可向消防救援部门反映。

　　被申请人接到投诉后多次到现场查勘，约谈**公司以及施工单位，要求其对业主做好沟通解释工作，并督促其依法进行施工。

　　综上，针对申请人反映的投诉事项，被申请人已依法核查，并答复申请人。被申请人作出的《投诉事项处理意见书》（番住建函〔2021〕****）认定事实清楚，适用法律、法规正确，内容适当。


　　三、本案符合法定程序。

　　2021年9月3日，信访人**等四人向广州市信访局提出信访投诉。广州市信访局于当天转番禺区信访局。番禺区信访局将信访人的投诉事项转被申请人处理。

　　同期，信访人**、***等**花园业主向被申请人提出信访投诉。

　　被申请人于2021年9月7日作出《投诉事项受理告知书》（番住建投受〔2021〕***号）并送达给申请人。被申请人随后于2021年10月19日作出《投诉事项处理意见书》（番住建函〔2021〕****）并于2021年10月21日送达申请人。因此，被申请人已按照《广东省信访条例》的程序性规定，按期回复并送达申请人，符合法定程序。

　　综上，被申请人认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求行政复议机关在查明事实的基础上，依法维持被申请人于2021年10月19日作出《投诉事项处理意见书》（番住建函〔2021〕****）。


　　本局查明：

　　2021年9月3日，信访人**向广州市信访局提出信访投诉，反映**花园二期项目实施过程中，违规改变一期道路规划，严重影响业主生活，要求政府有关部门及时介入处理并纠正违法违规行为。信访人**、**、***、***向广州市信访局提交《请政府拯救番禺****花园保命路》，主要内容为反映**花园开发商没有施工许可证违法开挖道路，违建地平面比原地面高达54cm，导致**花园一期存在水浸和安全隐患。要求：一、恢复原马路；二、在用地界线内修筑挡水墙，挡水墙要既挡水也挡人。同日，广州市番禺区信访局在收到广州市信访局转来的信访事项后，转至被申请人处理。

　　2021年9月7日，被申请人出具《投诉事项受理告知书》（番住建投受〔2021〕***号）。同期，**花园部分业主陆续向被申请人提交《**花园开发商破挖一期业主的消防通道严重威胁业主生命财产安全》《**花园业主对一期二期交界处马路问题的意见书》《**花园对于设计公示的反馈》，主要反映的事实理由和诉求为：一、一期二期交接道路是**花园一期业主的公共道路，已使用了20多年，有70年的所有权和使用权，涉嫌二次重卖给二期业主；二、离**花园一期别墅围墙五米内属于全体一期业主，广州**建筑设计研究院设计的马路图纸超越了规划红线，开发商施工范围超越规划红线，属于违法行为，请政府相关部门责令其改正，并对其进行相应的处罚；三、开发商破坏消防通道进行施工，影响消防车的通行，要求对开发商违法破坏消防通道的行为给予相应的处罚，并责令开发商限期按原标高恢复被开发商破坏的消防通道；四、二期地面高出一期地面半米多，存在一期水浸的隐患，要求政府责令开发商在规划用地线内砌筑防水隔离墙。

　　2021年10月19日，被申请人作出《投诉事项处理意见书》（番住建函〔2021〕****），答复**花园一期业主：“区信访局转来及你们向我局直接反映的关于**花园开发商破挖一期业主的消防通道等问题，我局高度重视并安排专人迅速跟进，经多次前往现场勘查情况，查阅相关资料，询问相关人员，现将有关问题逐一回复如下:一、基本情况。你们主要投诉**花园二期工程原为绿地，与**花园一期中间有一条道路分隔，2013年规划图纸显示一期、二期标高均为9.3米，现**花园二期建设标高为9.85米，使一期、二期分隔的道路两边存在高差，二期雨水将排入一期，对一期业主生活造成影响，损害一期业主利益，要求开发商将中间道路恢复原状。二、调查情况。经查，**花园开发商是广州市番禺**房地产有限公司。你们投诉的道路位于一期二期交接处，二期地下室顶板在该道路范围内。二期建设工程规划许可证发出日期为2015年4月3日(证号:穗规建证【2015】***号)，报建图纸经广东省建院施工图审查中心审查通过，施工许可证2016年2月1日完成办理(证号:*************)，二期工程施工范围没有超出图纸范围。三、处理情况。(一)关于你们反映道路为一期业主的公共道路，已使用了20多年，有70年的所有权和使用权，涉嫌二次重卖给二期业主的问题。经查，该道路属**花园小区公共道路，道路施工并未改变原来的所有权和使用权。(二)关于你们反映的根据《关于原则同意修建详细规划》(穗规批【2013】**号)批文中规定，离**花园一期别墅围墙五米内属于全体一期业主，广州**建筑设计研究院设计的图纸超越了规划红线，属于违法行为，请政府相关部门责令其改正，并对其进行相应的处罚的问题。经查，二期报建工程施工范围没有超出图纸范围，暂无发现设计单位违规设计及施工单位违规施工情况。关于规划批文相关的问题，非我局职能，建议你们向规划部门反映。(三)关于你们要求修筑挡水墙，分隔开一期和二期互不干扰的问题。排水设计具体采用哪种方案需要由有资质的设计单位进行专业设计，目前开发商已委托了广州**建筑设计研究院针对道路容易引起水浸问题进行深化设计，现已出具正式设计文件。(四)关于道路修复工程施工许可的问题。经查，该道路修复工程合同造价为60万，根据2019年8月22日广东省住房和城乡建设厅印发的《广东省住房和城乡建设厅关于调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知》，100万元以下的限额以下小型工程可不办理施工许可证。(五)关于道路开挖存在安全隐患，影响消防车通行的问题。我局已要求开发商及施工单位，严格按照消防部门的专业意见，加强对该项目施工过程中的消防安全管理，现场公示监督电话，施工阶段若你们认为会影响消防救援工作，建议你们向消防救援部门反映。(六)关于一期二期交接道路二期地面比一期高，可能导致一期房子水浸的问题。经查，二期工程按报建图纸施工，地面标高与图纸一致。关于一期、二期地面标高不一致属于规划问题，非我局职能，建议你们向规划部门反映。”该意见书于2021年10月21日通过邮寄方式送达信访人**。申请人对上述答复不服，向本局申请行政复议。

　　2013年5月8日，广州市规划局向**公司作出《关于原则同意修建性详细规划的批复》（穗规批〔2013〕**号），主要内容为原则同意**公司送审的位于番禺区**镇**路**路段《**花园调整修建性详细规划》，同时取消该项目1995年6月批准的修建性详细规划方案及附件，具体函复如下：一、本地块为1992年 12月原番禺市建委核发的《建设用地规划许可证》（1992-10971）所指用地，用地性质为商住用地，总用地面积44098.6平方米，其中可建设用地面积44098.6平方米。……三、同意总平面规划的建筑及空间布局……（三）规划地块内道路边缘至建（构）筑物的最小距离应满足规范要求;出入口临路的建筑距小区及小区以上道路不少于5米，距组团路及宅间小路不少于2.5米;无出入口临路的建筑物距小区路不少于3米，距组团路及宅间小路不少于1.5米。……七、同意竖向规划
（一）应合理确定规划地块内的道路标高与建筑物首层地坪标高的关系。临规划路退让间距范围内的室外地坪设计标高应与周边规划道路入行道标高一致或平缓对接;地坪标高应结合管线规划设计进行深化，满足管线敷设要求。（二）规划地块地坪标高及排水坡向应根据地块内道路标高确定，地面坡度、道路坡度等应符合有关规范要求。其附件《**镇**花园修建性详细规划道路交通系统规划与竖向规划图》显示，**花园小区一期和二期交接道路两个控制点标高分别为8.99米、9.33米，道路宽度为6米；二期地下室延伸至该道路范围内。

　　2015年4月3日，广州市规划局核发《建设工程规划许可证》（穗规建证〔2015〕***号），载明：建设单位为广州市番禺**房地产有限公司，建设项目名称为住宅楼工程（自编名**花园二期住宅楼A、B幢），建设位置为番禺区**镇***地段，建设规模为地上34层：31881平方米；地下3层：11771平方米。

　　2016年2月1日，被申请人核发《建筑工程施工许可证》（编号：440126201602010101），载明：建设单位为广州市番禺**房地产有限公司，工程名称为住宅楼工程（自编名**花园二期住宅楼A、B幢），建设地址为番禺区**镇**地段，建设规模为43652平方米，勘察单位为**地质工程勘察院，设计单位为广州**建筑设计研究院，施工单位为广州市**建筑工程有限公司，监理单位为广州**建设管理有限公司。

　　2017年5月4日，广州市国土资源和规划委员会向**公司作出《关于调整建设工程规划许可证的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕****号），主要内容为针对**公司提出调整《建设工程规划许可证》（穗规建证〔2015〕***号）的要求，同意按附图所示调整上述规划许可证地下3层至屋顶层平面设计及相应的立面、剖面设计。其附件《广州市建设工程放线测量记录册》显示，**花园二期住宅楼首层地面标高为9.85米。

　　2017年7月10日，广州**建筑设计研究院对**花园二期出具《总平面图》，并经广东省建院施工图审查中心审查合格加盖专用章。该图纸显示，**花园一期二期交接道路三个控制点标高分别为9.55米、9.25米、9.55米。

　　2021年7月26日，**公司与广州市广铭建筑工程有限公司签订《广州市番禺区**镇**花园二期小区道路及开路口工程工程施工合同》，约定**公司将**花园二期小区道路及开路口工程发包给广州市广铭建筑工程有限公司，工程合同价款为60万元整，合同工期为2021年8月1日至2021年8月31日。

　　2021年9月1日，广州**建筑设计研究院对**花园二期出具《设计修改通知单》，修改内容为“根据现场实际测量情况，调整总平面塔楼西侧的园区道路标高，详Z-**（版本**，日期20210901）。附图《总平面图》载明：“道路总长约100米长，道路总面积约为600㎡。根据广州市暴雨涉及规划，现取1000㎡道路排水面积为计算基础。在马路南侧设置一条300高×400宽排水沟，已经满足道路排水要求。现在道路的北侧加多一条截水沟，在西南侧与旧区马路交界位置再加多一条约20米长的截水沟。上述措施能有效阻止因新区建设而导致旧区发生水浸事故”；附图《1-1标高关系示意图》和附图《2-2标高关系示意图》显示，一期二期交接道路有坡度，靠近一期一侧低靠近二期一侧高，塔楼首层地面标高为9.85米。2021年9月10日，**公司将前述设计修改图纸在**花园进行公示。

　　2021年9月6日，广州**建设工程咨询有限公司出具《**花园二期A、B栋地下室顶板高程复核测量报告》，该报告显示：**花园二期A、B栋地下室顶板高程北侧为9.253米，西侧为9.251米，南侧为9.249米，东侧为9.25米。

　　2021年9月14日，被申请人组织**公司、广州市第二建筑工程有限公司、广州**建筑设计研究院、番禺区质监站、番禺区安监站等单位参加关于**花园一、二期交接消防车道标高问题的告诫会。会议要求**公司和广州**建筑设计研究院继续优化设计方案，在满足规划文件和设计规范的前提下，尽可能预防因一、二期地面标高不同可能引起的水浸等问题。

　　2021年9月16日，广州市**建筑工程有限公司、广州**建设管理有限公司出具《测量放线情况说明》，主要内容为：广州市**建筑工程有限公司根据广州市番禺**规划设计院提供的《放线测量平面位置关系图》（工程编号：[2017]放***号、日期2017年4月12日）进行地下室基线的放线测量。每次基线复核完成后，其施工放样、轴线投测的偏差在允许范围内，均符合《工程测量规范》（GB 50026-2016），经广州**建设管理有限公司复核无误；且没有超出红线范围。

　　再查明，申请人系**花园业主。**花园二期和一期二期交接道路基本完工。

　　上述事实，有申请人与被申请人提交的证据予以证明，本局予以确认。

　　本局认为：

　　《建设工程勘察设计管理条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和交通、水利等有关部门应当依照本条例的规定，加强对建设工程勘察、设计活动的监督管理。”《建设工程质量管理条例》四十三条第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。”《广东省住房和城乡建设厅关于调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知》规定：“四、工程项目所在地县级以上住房城乡建设管理部门、城市管理执法部门应联合镇（区）政府、街道办建立日常联动机制，加强对限额以下小型工程的管理，落实属地管理责任，完善相关制度和工作措施，督促项目建设的各方主体从严从实履行质量安全主体责任。要建立网格化管理体系，加强日常质量安全巡查，真正把管理责任落实到单位、落实到人，确保限额以下小型工程的质量和施工安全。”被申请人作为番禺区建设行政主管部门，依法具有对**花园二期及一期二期交接道路工程设计和施工质量投诉事项进行调查处理的法定职权。

　　本案中，根据我局查明的事实可见，对于**花园一期业主《请政府拯救番禺****花园保命路》《**花园开发商破挖一期业主的消防通道严重威胁业主生命财产安全》《**花园业主对一期二期交界处马路问题的意见书》《**花园对于设计公示的反馈》共4宗信访案件中涉及标高和超越规划红线的违法行为投诉，被申请人在《投诉事项处理意见书》中没有作出全面和正面的答复，事实不清。

　　本局决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，本局决定如下：

　　撤销被申请人作出的《投诉事项处理意见书》（番住建函〔2021〕****），责令被申请人自收到本决定之日起六十日内重新作出处理意见。

　　申请人如不服本局的复议决定，可在收到《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法本院提起行政诉讼。

　　广州市住房和城乡建设局

　　2021年12月31日